Blog

Từ dự án Làng Vân, phân tích mối quan hệ giữa quy mô nhà đầu tư, quyền quyết định không gian, hình hài không gian quy hoạch, tham vấn cộng đồng và trách nhiệm giám sát không gian.

Có một mệnh đề rất dễ xuất hiện khi nhìn vào những dự án có quy mô hàng chục nghìn tỷ đồng: Khi một nhà đầu tư đủ lớn, họ có thể bắt đầu quyết định hình hài của một không gian.

Nhưng “đủ lớn” là lớn đến đâu? Lớn về vốn, diện tích, năng lực triển khai, hay lớn đến mức có thể làm thay đổi cách một vùng đất được quy hoạch, sử dụng và phát triển?

Và quan trọng hơn: Có khả năng tạo ra thay đổi có đồng nghĩa với có quyền quyết định sự thay đổi hay không?

Vậy ai có quyền quyết định không gian khi một nhà đầu tư sở hữu nguồn lực đủ lớn để làm thay đổi hình hài của nó?

Làng Vân, Đà Nẵng, là một trường hợp đáng để kiểm tra mệnh đề này. Không phải để mặc nhiên nghi ngờ một nhà đầu tư lớn, cũng không phải để mặc nhiên tin rằng mọi quyết định đã được phê duyệt đều không còn gì cần xem xét.

Mục tiêu là truy lại một câu hỏi căn bản: Hình hài của một không gian được quyết định bởi ai, thông qua quy trình nào, với tiếng nói của những chủ thể nào và dưới cơ chế kiểm soát nào?

TỪ 1.067,9 HA XUỐNG 512,2 HA: AI QUYẾT ĐỊNH HÌNH HÀI KHÔNG GIAN?

Dự án Làng Vân từng có quy mô nghiên cứu khoảng 1.067,9 ha. Sau điều chỉnh quy hoạch, diện tích còn 512,2 ha, giảm khoảng 555,7 ha. Có thể đối chiếu thông tin tổng quan trong bài viết về việc điều chỉnh quy hoạch dự án Làng Vân và Quyết định 7064/QĐ-UBND ngày 31/12/2024 về điều chỉnh quy hoạch chi tiết 1/500.

Phần diện tích được đưa ra khỏi phạm vi quy hoạch gồm 63,3 ha đất rừng tự nhiên, 6,4 ha đất bãi cát tự nhiên, 6,6 ha đất chồng lấn với cảng Liên Chiểu, 2,7 ha đất thăm dò, khai quật khảo cổ và 476,7 ha mặt nước biển. Những con số này cần được đối chiếu với hồ sơ điều chỉnh quy hoạch khi xác định chính xác phạm vi và cách phân loại từng khu vực.

Đây không đơn thuần là sự thay đổi một con số. Ranh giới dự án quyết định phạm vi không gian được đưa vào phương án phát triển, những khu vực nằm trong hoặc ngoài phạm vi can thiệp và cách các chức năng sử dụng đất được tổ chức.

Các văn bản công khai cho phép truy được những mắt xích quan trọng: Quyết định 1432/QĐ-TTg ngày 20/11/2024 của Thủ tướng Chính phủ về điều chỉnh chủ trương đầu tư và Quyết định 7064/QĐ-UBND ngày 31/12/2024 về điều chỉnh quy hoạch chi tiết 1/500.

Nhưng truy được quyết định cuối cùng chưa có nghĩa là đã hiểu đầy đủ quá trình tạo ra quyết định đó.

Ai đề xuất phương án điều chỉnh ban đầu? Căn cứ nào được sử dụng để xác định ranh giới mới? Vì sao từng khu vực được đưa ra khỏi dự án? Những cơ quan nào thẩm định từng nội dung? Những phương án khác đã được xem xét hay chưa?

Chẳng hạn, việc loại 63,3 ha đất rừng tự nhiên và 2,7 ha đất khảo cổ khỏi phạm vi dự án là một dữ kiện. Nhưng chỉ từ dữ kiện đó, chưa thể kết luận nguyên nhân trực tiếp là yêu cầu bảo tồn, giới hạn kỹ thuật hay một lý do khác.

Không được biến kết quả cuối cùng thành bằng chứng về động cơ đã tạo ra kết quả ấy.

Muốn trả lời câu hỏi ai thực sự có quyền quyết định không gian, phải truy cả chuỗi đề xuất, thẩm định, quyết định và giải trình; không chỉ nhìn vào chủ thể có vốn đầu tư lớn nhất.

Vì vậy, muốn xác định quyền quyết định không gian thực sự nằm ở đâu, cần phân biệt giữa khả năng tạo ảnh hưởng đến phương án phát triển và thẩm quyền quyết định phương án đó. Một chủ thể có thể tác động mạnh đến hình hài không gian thông qua nguồn lực đầu tư, nhưng quyền đề xuất, thẩm định, phê duyệt và giám sát vẫn phải được xác định theo chức năng, thẩm quyền và quy trình pháp lý tương ứng.

QUYỀN QUYẾT ĐỊNH KHÔNG GIAN ĐƯỢC PHÂN BỔ NHƯ THẾ NÀO?

Một dự án lớn có thể tạo ra ảnh hưởng đáng kể đến giao thông, nhu cầu hạ tầng, giá đất, việc làm, hoạt động kinh tế và cách thị trường nhìn nhận một khu vực.

Nhưng ảnh hưởng kinh tế không tự động trở thành quyền pháp lý.

Năng lực tài chính và khả năng triển khai dự án có thể giúp một nhà đầu tư tạo ảnh hưởng lớn đến quyền quyết định không gian, nhưng không đồng nghĩa với việc nhà đầu tư đương nhiên có thẩm quyền quyết định về mặt pháp lý. Quy mô vốn quyết định phạm vi nguồn lực có thể huy động; năng lực tổ chức triển khai ảnh hưởng đến tiến độ, quy mô và phương án thực hiện; còn khả năng theo đuổi dự án trong thời gian dài có thể tác động đến cách các phương án được đề xuất, điều chỉnh và lựa chọn. Khi một dự án đủ lớn để làm thay đổi cấu trúc sử dụng đất, cảnh quan, hạ tầng và quan hệ giữa các khu vực, ảnh hưởng của nhà đầu tư có thể vượt ra ngoài phạm vi công trình, tác động đến hình hài của cả không gian.

Tuy nhiên, ảnh hưởng đến quá trình định hình không gian không đồng nghĩa với quyền quyết định không gian về mặt pháp lý. Nhà đầu tư có thể đề xuất phương án, huy động vốn và tổ chức thực hiện dự án, nhưng các quyền đó không tự động trao cho họ thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, quyết định điều chỉnh quy hoạch hoặc thay thế trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quyền quyết định không gian phải được xem xét thông qua từng loại thẩm quyền, trình tự pháp lý và trách nhiệm tương ứng của các chủ thể liên quan.

Vì vậy, để xác định quyền quyết định không gian được thực thi như thế nào, cần làm rõ nguồn lực kinh tế của nhà đầu tư tác động đến quá trình ra quyết định qua những cơ chế nào; ranh giới giữa quyền đề xuất, quyền thực hiện và quyền phê duyệt được xác lập ra sao; và các cơ chế giám sát, tham vấn cộng đồng có đủ khả năng bảo đảm những quyết định làm thay đổi không gian được xem xét theo lợi ích công hay không.

Những chủ thể này không có cùng quyền hạn, cũng không có cùng khả năng tác động đến quyết định cuối cùng.

Do đó, quyền quyết định không gian không nên được hiểu là một quyền duy nhất thuộc trọn vẹn về một chủ thể. Đây là kết quả của nhiều thẩm quyền và cơ chế phối hợp: có chủ thể đề xuất, có cơ quan xem xét và phê duyệt, có đơn vị tổ chức thực hiện, đồng thời phải có cơ chế kiểm tra và yêu cầu giải trình. Muốn đánh giá đúng cấu trúc quyền lực, cần truy từng mắt xích thay vì chỉ xác định ai có nguồn lực lớn nhất.

Vì vậy, muốn xác định quyền quyết định không gian thuộc về ai, không thể chỉ nhìn vào sức ảnh hưởng của nhà đầu tư mà phải truy cách quyền lực được phân bổ trong toàn bộ hệ thống.

Ai được đề xuất phương án? Ai có quyền lựa chọn? Ai thẩm định? Ai phê duyệt? Ai có thể yêu cầu điều chỉnh? Ai kiểm tra việc thực hiện? Và ai phải giải trình khi quyết định tạo ra những hệ quả ngoài dự kiến?

Trong điều kiện thể chế Việt Nam, quyền quyết định không gian còn phụ thuộc vào cách các thẩm quyền công được thực hiện qua những thủ tục cụ thể. Tương tác giữa doanh nghiệp và chính quyền có thể diễn ra qua đề xuất đầu tư, điều chỉnh quy hoạch, lựa chọn nhà đầu tư, giải phóng mặt bằng, kết nối hạ tầng và tổ chức thực hiện dự án.

Sự tồn tại của những kênh tương tác đó không tự nó chứng minh có quan hệ lợi ích bất minh. Nhưng chính các kênh ấy cần được minh bạch và kiểm chứng nếu muốn đánh giá ảnh hưởng của một chủ thể kinh tế đối với quyết định công.

Không suy ra quyền lực từ quy mô. Hãy truy quyền lực từ quy trình.

CỘNG ĐỒNG ĐƯỢC THAM GIA KHÔNG CÓ NGHĨA LÀ CÓ QUYỀN QUYẾT ĐỊNH KHÔNG GIAN

Đây là một khoảng cách quan trọng trong quản trị không gian.

Hồ sơ đánh giá tác động môi trường của dự án Làng Vân ghi nhận việc tham vấn chính quyền địa phương và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp. Như vậy, không thể nói rằng hoàn toàn không có hoạt động tham vấn.

Nhưng sự tồn tại của một thủ tục tham vấn chưa trả lời được câu hỏi về ảnh hưởng thực chất của những người tham gia.

Ý kiến nào đã được đưa ra? Những ý kiến nào được tiếp thu? Những ý kiến nào không được tiếp thu, và lý do có được giải trình rõ ràng hay không? Người dân được tham gia từ giai đoạn xác định phương án không gian, hay chủ yếu ở những khâu xử lý hệ quả cụ thể như thu hồi đất, bồi thường và tái định cư?

Cần phân biệt các quy trình tham vấn quy hoạch, tham vấn môi trường và đối thoại về thu hồi đất. Chúng có mục đích, phạm vi và thời điểm khác nhau. Không thể lấy việc tham gia một quy trình để mặc nhiên kết luận rằng người dân đã có tiếng nói thực chất trong tất cả các quyết định liên quan.

Cũng cần phân biệt ba điều:

Được thông tin không đồng nghĩa với được tham gia.

Được tham vấn không đồng nghĩa với có quyền quyết định.

Được tham gia thủ tục không đồng nghĩa với có khả năng kiểm soát kết quả.

Điều này không có nghĩa cộng đồng phải có quyền phủ quyết mọi dự án. Vấn đề là quyền tham gia được quy định ra sao, được thực hiện ở thời điểm nào và có cơ chế giải trình nào để chứng minh ý kiến của người chịu tác động đã được xem xét nghiêm túc.

Trong quản trị không gian, tham vấn cộng đồng và quyền quyết định không gian là hai vấn đề liên quan nhưng không đồng nhất. Tham vấn tạo cơ hội để người chịu tác động nêu ý kiến; còn việc ý kiến đó được tiếp nhận, phản hồi và cân nhắc như thế nào phụ thuộc vào quy trình cụ thể. Vì thế, cần đánh giá chất lượng tham vấn qua khả năng kiểm chứng quá trình tiếp thu và giải trình, thay vì chỉ dựa vào việc hồ sơ có ghi nhận hoạt động tham vấn.

Một không gian không chỉ có người đầu tư và cơ quan phê duyệt. Nó còn có những người đang sống trong đó, sử dụng nó, có sinh kế gắn với nó hoặc phải chịu những hệ quả mà quyết định đầu tư tạo ra.

Nếu những chủ thể này gần như không có khả năng tác động đến phương án, trong khi hệ quả có thể kéo dài nhiều thập kỷ, thì quyền quyết định không gian không thể chỉ được đánh giá qua thẩm quyền ký văn bản, mà còn phải xét đến khả năng tham gia và tác động thực chất của những người chịu ảnh hưởng.

ĐTM: CÓ BÁO CÁO CHƯA ĐỒNG NGHĨA VỚI ĐÃ KIỂM SOÁT ĐƯỢC TÁC ĐỘNG

Báo cáo đánh giá tác động môi trường của dự án Làng Vân đã được công khai trên hệ thống tham vấn môi trường. Hồ sơ ghi nhận các nội dung về hiện trạng, tác động dự kiến và biện pháp giảm thiểu. Người đọc có thể xem trực tiếp báo cáo ĐTM của dự án.

Đây là một phần quan trọng của quy trình, nhưng không phải điểm kết thúc của việc kiểm soát môi trường.

Cần xem báo cáo sử dụng dữ liệu nền nào, đánh giá những tác động trực tiếp và tích lũy nào, xem xét các phương án thay thế ra sao, và xác định trách nhiệm thực hiện biện pháp giảm thiểu như thế nào.

Cũng cần phân biệt giữa đơn vị lập báo cáo, cơ quan thẩm định và cơ chế giám sát sau phê duyệt. Việc một báo cáo được lập bởi đơn vị tư vấn không tự động chứng minh báo cáo thiếu độc lập; ngược lại, việc báo cáo được lập và phê duyệt cũng không tự động chứng minh mọi tác động đã được dự báo đầy đủ.

Nếu năng lực tư vấn là vấn đề cần xem xét, phải dựa trên tiêu chuẩn chuyên môn, điều kiện năng lực, phương pháp và chất lượng hồ sơ, thay vì chỉ suy luận từ tuổi đời doanh nghiệp, địa chỉ trụ sở hay số lượng nhân sự được công bố.

Một khoảng trống khác cần được kiểm tra là khả năng tiếp cận thông tin về việc thực hiện các cam kết môi trường sau phê duyệt. Chưa tìm thấy báo cáo giám sát công khai không đồng nghĩa với việc không có hoạt động giám sát. Nhưng nếu công chúng không thể tiếp cận thông tin cần thiết, khả năng kiểm chứng độc lập cũng bị hạn chế.

Quyền quyết định không gian chỉ có thể được kiểm soát có trách nhiệm khi các cam kết môi trường được chuyển thành nghĩa vụ có thể kiểm tra, giám sát và xử lý nếu không được thực hiện.

QUYỀN ĐỊNH HÌNH KHÔNG GIAN CÓ THỜI HẠN KHÔNG?

Quyết định 1432/QĐ-TTg ngày 20/11/2024 xác định thời hạn hoạt động của dự án là 50 năm và tiến độ thực hiện dự kiến trong 5 năm kể từ ngày chấp thuận điều chỉnh chủ trương đầu tư.

Nhưng không gian không đứng yên trong 50 năm.

Quy hoạch có thể thay đổi. Nhu cầu xã hội có thể thay đổi. Hạ tầng, điều kiện môi trường và các yêu cầu phát triển cũng có thể thay đổi.

Vậy quyền triển khai dự án hôm nay được giới hạn như thế nào trong suốt vòng đời của dự án?

Khi quy hoạch thay đổi, dự án phải thích ứng đến đâu? Khi điều kiện môi trường hoặc hạ tầng biến đổi, trách nhiệm điều chỉnh thuộc về ai? Nếu tiến độ, công năng hoặc những cam kết đã được phê duyệt không được thực hiện đúng, cơ chế kiểm tra và xử lý là gì? Khi dự án kết thúc vòng đời, trách nhiệm đối với hạ tầng, cảnh quan và những hệ quả còn lại được xác định ra sao?

Đây là những câu hỏi cần được trả lời bằng quy định pháp luật, hồ sơ dự án và cơ chế giám sát cụ thể. Chưa có đủ thông tin công khai để trả lời đầy đủ không có nghĩa những giới hạn đó không tồn tại.

Điều cần phân biệt là: quyền được triển khai một dự án trong thời hạn xác định không đồng nghĩa với quyền định hình không gian vô điều kiện trong suốt thời hạn ấy.

Một quyết định hôm nay có thể tạo ra chi phí kéo dài nhiều thập kỷ. Người ra quyết định, người hưởng lợi và người phải chịu hệ quả trong tương lai có thể không phải cùng một nhóm người.

Vì vậy, quyền định hình không gian phải đi cùng thời hạn, điều kiện thực hiện, cơ chế giám sát và trách nhiệm giải trình.

VẬY, NHÀ ĐẦU TƯ CÓ ĐANG QUYẾT ĐỊNH HÌNH HÀI LÀNG VÂN?

Với những chứng cứ công khai hiện có, chưa có cơ sở để kết luận nhà đầu tư đã chuyển ảnh hưởng kinh tế thành quyền quyết định vượt quá thẩm quyền pháp luật.

Những gì có thể xác định là dự án đã trải qua các quyết định về chủ trương đầu tư và điều chỉnh quy hoạch; quy mô được thu hẹp đáng kể; hồ sơ có ghi nhận hoạt động tham vấn cộng đồng và đánh giá tác động môi trường. Nhưng để hiểu đầy đủ vì sao phương án cuối cùng được lựa chọn, ý kiến của các chủ thể chịu tác động ảnh hưởng đến kết quả đến đâu và các cam kết được kiểm soát như thế nào trong thực tế, vẫn cần tiếp tục truy hồ sơ.

Không nên biến những khoảng trống đó thành cáo buộc. Nhưng cũng không nên coi chúng là lý do để dừng việc đặt câu hỏi.

Bởi câu chuyện không chỉ nằm ở nhà đầu tư, cũng không chỉ nằm ở cơ quan phê duyệt.

Nó nằm trong toàn bộ cấu trúc gồm quy hoạch, pháp luật, đất đai, đầu tư, hạ tầng, môi trường, cộng đồng, thị trường và thời gian. Mỗi chủ thể có một vị trí, quyền hạn và trách nhiệm khác nhau trong cấu trúc ấy.

Và muốn hiểu ai thực sự định hình một không gian, phải truy được các mối quan hệ đó bằng văn bản, dữ liệu và khả năng kiểm chứng.

ĐIỀU CẦN TRUY KHÔNG PHẢI LÀ AI LỚN NHẤT

Mà là ai có quyền quyết định từng mắt xích; ai có thể thay đổi quyết định; ai được tham gia trước khi quyết định được ban hành; ai kiểm tra sau khi quyết định có hiệu lực; ai hưởng phần giá trị tăng thêm; ai chịu chi phí phát sinh; và ai chịu trách nhiệm khi những cam kết hôm nay không còn phù hợp với thực tế của 10, 20 hay 50 năm sau.

Quy mô vốn là một dữ kiện. Năng lực triển khai là một dữ kiện. Ảnh hưởng thị trường cũng là một dữ kiện.

Nhưng quy mô không tự biến thành quyền quyết định, khả năng tạo ra giá trị không tự tạo thành quyền định đoạt giá trị, và một quyết định được ban hành không làm mất đi yêu cầu giám sát trách nhiệm.

Nhìn từ trường hợp Làng Vân, quyền quyết định không gian cần được xem xét qua toàn bộ quá trình: từ đề xuất phương án, xác lập quy hoạch, phê duyệt đầu tư đến tổ chức thực hiện và giám sát hệ quả. Chỉ khi truy được các bước này bằng hồ sơ và dữ liệu có thể kiểm chứng, mới có thể đánh giá ranh giới giữa ảnh hưởng kinh tế, thẩm quyền pháp lý và trách nhiệm công.

Câu hỏi ban đầu vì thế vẫn cần được giữ nguyên:

KHI MỘT NHÀ ĐẦU TƯ ĐỦ LỚN BẮT ĐẦU QUYẾT ĐỊNH HÌNH HÀI CỦA MỘT KHÔNG GIAN?

Có thể câu trả lời không nằm ở chỗ nhà đầu tư lớn đến mức nào.

Mà nằm ở chỗ một hệ thống cho phép bất kỳ chủ thể nào định hình không gian đến đâu, bằng quy trình nào, trong thời hạn bao lâu, dưới sự giám sát của ai và với trách nhiệm như thế nào đối với những người không có mặt trong phòng ra quyết định.

Không dùng sự lớn của một chủ thể để suy ra quyền lực của chủ thể đó. Hãy truy quyền lực từ quy trình, tính chính danh từ cách quy trình được thực hiện và trách nhiệm từ những gì xảy ra sau quyết định.

Đó mới là câu hỏi về quyền quyết định không gian.

Ghi chú nguồn: Bài viết dựa trên các văn bản và hồ sơ công khai được dẫn trong nội dung. Những điểm chưa đủ hồ sơ để xác minh được trình bày như câu hỏi mở, không phải kết luận về sai phạm của bất kỳ chủ thể nào.

---